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马蔚华两会提案:建议在深圳进行社会影响力债券试点

来源: 和讯银行时间: 2016-05-06浏览次数:487


全国政协委员 深圳国际公益学院董事会主席、壹基金理事长 马蔚华

社会影响力债券是一种在公共服务领域的PPP合作创新方案,在国际上正日益风行。我国目前在社会服务领域跨界合作中出现的各种问题,如财政支出效率需要提升,社会服务资金投入受限,大量民间社会资本没有得到更科学有效地利用,社会组织发展常遇资金瓶颈等问题,都可以通过发展社会影响力债券有效缓解。建议在深圳进行社会影响力债券试点,为全国探索经验。


一、背景及问题
运用PPP模式,吸引社会资本参与医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域,可以为广大人民群众提供优质高效的公共服务,也得到国务院的积极鼓励。在公共服务领域的PPP合作中,社会影响力债券是一种创新方案。
作为社会影响力投资的具体产品,社会影响力债券以解决特定社会问题为目的,为社会服务项目提供财务资源。其中,政府作为公共投资者就某个社会议题,委托中介机构发行社会影响力债券,向商界及个人投资者筹集资本,并投向非营利组织和社会企业等社会服务提供者,由其在合同期内针对政府约定的社会问题提供一系列社会服务。如果该项目达到服务合同预先设定的成效指标,投资者除了取回本金外,亦可获得不同程度的预定的投资回报,成效越好,回报水平越高。回报则来自于该项目成功所节省的政府开支。反之,政府则不付费,因此,社会影响力债券在美国也被称为“为成功付费”(Pay for Success)项目。项目的效果由第三方机构独立进行评估。
我国目前正处于全面建设小康社会、和谐社会的关键期,各种社会问题、社会矛盾彼此交织,亟待加以解决。尽管各级政府想了很多办法,但在解决社会服务领域跨界合作中仍存在不少问题。比如,政府在社会服务领域财政支出效率需要提升,政府采购存在寻租、社会服务目标偏离甚至项目失败等风险;地方政府面临巨大财政压力,社会服务资金投入受限;大量民间社会资本没有得到更科学有效地利用,大多数捐赠尚且停留在突发事件、悲情感动层面,与以慈善作为第三次财富分配方式和社会创新手段的功能相去甚远;社会组织发展常遇资金瓶颈,长期以往影响社会服务的专业化,等等。
发展社会影响力债券对于政府、投资者、社会组织及整个社会都是多赢的选择。社会影响力债券以成果为导向,政府根据社会服务成效决定是否进行财政支付,可实现更有效的社会服务递送,提升财政支出效率,而且可以通过支持早期预防,减少社会问题发生之后昂贵的治理开支用更少的钱办更多的事;可将社会资金大量引入社会服务领域,有效缓解地方政府财政压力;可为原本停留在“重义”层面的公益慈善捐款提供了更可持续的捐赠去向;社会影响力债券项目中资金投入环节前置和有效的激励约束体制,有助于社会组织摆脱资金困扰,专注研发项目,增强公共服务能力。
2014 年9 月21 日国务院印发的《关于加强地方政府性债务管理的意见》提出,要“加快建立规范的地方政府举债融资机制”,没有收益的公益性事业和有一定收益的公益性事业,可由地方政府通过发行债券融资。这一文件明确赋予了地方政府为公益性事业发展融资的权限,为社会影响力债券发展提供了制度框架。建议在深圳开展全国社会影响力债券试点工作,探索社会影响力债券在我国应用的具体路径、模式,为调动多部门资源、利用多方优势提供社会服务,解决社会问题寻求新方法,探索新路子。


二、建议及理由
1.设立专项拨款,在深圳进行社会影响力债券的小范围试点,在实践中推动官产学深度合作。以民政和财政部门为依托,调动社会领域机构合作,搭建社会影响力债券试点实施平台。可借鉴美国奥巴马总统由政府出资设立“社会创新基金”和英国、日本等国由政府动员民间银行启动“休眠账号”资金创立“大社会资本”的经验,由中央政府出资或由政府倡导各国有及商业银行参与的方式,设立支持社会影响力债券试点的专项种子资金,为地方试点项目的方案设计和项目执行提供资金配套。
2.选择适宜区域及行业开展项目试点工作,社会影响力债券适于早期干预效果显著的公共服务项目。项目特点是预防性高、期限长、产出可量化、同时可能需要跨部门综合干预体系的建立。全球已启动项目主要关注的几个社会问题领域:“无业青少年”失业问题,这是目前社会影响力债券项目启动最多的领域;公共安全和累犯问题;长期露宿街头的无家可归者问题;儿童福利问题;以及老年人、卫生和减贫等领域。深圳市既是我国转型社会发展的缩影,面临的各种社会问题颇具代表性,而且,近年的社会创新位居全国前列,公益生态发展基础较好,试点条件有利。
3.完善社会投资配套政策,推动社会影响力债券持续发展。将公共服务开放、税收激励、环境营造、市场基础设施建设以及融资与支持等战略措施整合起来。具体来说:一是简化社会服务组织登记注册手续,同时以孵化器降低社会组织创办门槛,促进社会服务组织的繁荣。二是制定针对公益性社会服务及社会投资的税收优惠政策,增强社会服务组织可持续发展能力,吸引更多私营投资者参与到社会影响力债券等社会投资中来。
4.大力培育中介机构。培育连接政府、投资者和社会服务组织的中介机构,简化中介机构创办手续、提供启动资金,减免税收。将中介机构打造成为社会创新硅谷,整合来自各领域的优秀人才,发挥枢纽作用,并精确建模,保证项目达到指标。同时应避免中介机构成为政府派出机构,保证债券契约公平公正,使得各方合作有效进行。
5.积极推进第三方评估体系建设。推进开发清晰、灵活、适用于不同社会议题、适合本地发展特点的指标体系,研究IRIS,SROI等国际评估体系在中国的适用性,经过本土化试验,引入到具体的投资过程中。
6.重视及支持社会服务组织的孵化,培育及专业化工作。加强公益人才的培养,打造专业化、系统化的公益教育体系,确保社会服务多元、创新、专业地开展,并有效、高效地解决社会问题。

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